关于柴河景区“两退一禁”情况
调 研 报 告
扎兰屯市柴河景区建设领导小组
“两退一禁”工作推进组
关于柴河景区“两退一禁”情况的
调 研 报 告
调研组首先在柴河镇召开了由柴河林业局、绰尔河农场、柴河镇政府参加的座谈会，听取了他们关于柴河景区开发建设中“两退一禁”方面的工作汇报，了解他们的规划和措施。随后调研组用八天时间，行程两千多公里先后走访了部分施业区在柴河镇行政区划内的大兴安岭林管局所属阿尔山林业局、绰尔林业局、兴安盟林管局所属五岔沟林业局、海拉尔农垦（集团）公司所属的绰尔河农场，与他们就景区内的“两退一禁”落实情况进行了沟通、探讨，并达成了共识。调研组深入景区内的林场、农牧业生产点进行实地走访、调研，取得第一手资料。
本着客观地反映实际情况、反映民生的原则，经认真研究、梳理所取得的第一手资料，形成此报告。
一、当地群众对保护生态环境、发展旅游产业，退耕还林、退牧还草、禁止采伐的认识较高。
调研组所到的林业局、农牧场以及各林场的员工，对为发展旅游业，实施退耕还林、退牧还草、禁伐表示理解与支持。实施“两退一禁”，是构建人与自然的和谐统一所采取的措施。旅游业是综合产业，旅游业的发展，对拉动社会需求、优化产业结构、促进经济发展、增加人员就业，拓宽社会就业渠道、提高人民的生活质量，发挥着积极作用。自治区政府整合旅游资源，把“阿尔山——柴河”景区打造成一个国际、国内一流景区，对于当地经济发展来讲，是一个千载难逢的机遇，可以使当地经济发展乘势而上，实现旅游资源转化为经济优势，带动区域经济的发展。各地都十分重视“两退一禁”工作。
二、柴河景区内的农牧林业基本情况。
柴河地区位于扎兰屯市西南部，与阿尔山市、鄂温克自治旗、牙克石市、扎赉特旗相接壤。柴河行政区划内有柴河镇、柴河林业局、绰尔河农场，以及阿尔山林业局、绰尔林业局、五岔沟林业局的部分施业区。该地区行政区划面积5，688平方公里，森林覆盖率为73.5 %。共有人口8,090人。2004年土地部门航测核定的耕地面积为162，628.7亩，其中国家基本农田135,352.50亩,占耕地总面积的89.97％。国家基本农田中柴河林业局、绰尔河农场、柴河镇政府占120，290.2亩，其余的15,062.3亩分布在五岔沟林业局、阿尔山林业局、绰尔林业局施业区内。柴河地区天然草场、林间草场资源十分丰富，有155.5万亩，其中有4.5万亩为柴河镇政府管辖，其余均属各林业局施业区。国家实施天然林保护工程后，该地区畜牧业发展迅速，特别是我市实施畜牧业“百万工程”后，牲畜总数量迅猛上升，共有大小牲畜达75，866头（只），其中牛11，628头，羊63，649只，马589匹，已成为当地经济收益的重要组成部分。
（一）、绰尔河农场基本情况
绰尔河农场有耕地97,818亩，其中国家基本农田为87824.2亩。农场总人口为1,822人，上缴养老统筹的有560人，离退休人员227人，其中离休16人。有458人以土地使用费为补偿的方式，置换了农场工人身份，置换金总额为499万元，土地使用期为自2004 起，期限八年。政策性不予置换身份的88人，其中事业编制14人、五年内面临退休的51人、内退的23人。有510人与农场签订了土地承包合同。
截止到2004年末，绰尔河农场总资产为1，213万元，总负债2,626万元，负债率为216％。2004年，绰尔河农场被列入全国扶贫农场行列，国家每年补贴150万元资金进行基础设施改造，来保障农场的生存与发展。2004年12月，按海拉尔农垦（集团）公司的要求，采取分立式组建成立绰尔河农牧有限责任公司，一套机构，两个牌子，农场承担社会职能，公司履行经营职能。公司现有股东56人，员工244人，总资产167万元，其中国有资产92.2万元，个人股资产74.8万元。公司经营农场耕地8,630亩，加上生产资料、农业技术方面服务，年收入预计为37万元。
在土地承包中，对于承包户采取以机具带地的方式，将农业机具以转贷的方式，作价卖给农场职工，由承包土地的职工偿还购置机具时的银行贷款。银行贷款总额为202万元。
2003年，绰尔河农场的产业结构调整为农牧业相结合，牧业收入成为农场职工收入的重要来源。扎兰屯市提出畜牧业“百万工程”的号召后，农场职工积极响应，牲畜存栏总量迅速扩大，已达11,290头（只），其中牛4,854头，羊6,323只，马180匹。发展畜牧业的贷款额达到100多万元，其中为六户示范户发放贷款每户达5万元，因贷款投入时间短，至今尚未取得明显收益。
（二）、柴河林业局基本情况
柴河林业局隶属于呼伦贝尔市林管局，行政区划在扎兰屯市柴河镇境内，下辖五个林场和服务性单位共计15个。全局有林业人口3,300人，林业职工1,242人。柴河林业局的施业区内现有耕地面积为29,394.3亩，其中国家基本农田为17,591.1亩。农业设施投入476.68万元，其中银行贷款为172万元。核心景区范围内有耕地5,033亩，由89名林业职工承包，其中25人为不在岗职工，承包职工在农业基础设施方面投入资金97万元，主要依靠承包职工贷款和自筹方式投入，并与林业局签订了承包合同，合同期自2003年起，为5—15年。柴河林业局利用林间草场、林下资源发展畜牧业，畜牧业得以快速发展，牲畜总数达到54,565头（只），其中牛6,204头、羊48,065只、马296匹。
自1998年国家开始实施天然林资源保护工程（天保工程）后，国家每年为林业局拨付“天保工程”资金776万元，但林业发展的资金缺口仍然很大，为了弥补资金不足，上级林业主管部门在保证森林资源永续利用的前提下，又每年限额采伐2.
实施天保工程后，木材生产限额大幅度调减，原来一些靠经营木材的内部企业关停并转。柴河林业局及时调整了主营的方向，根据呼伦贝尔市林业局提出的“转变思想观念，转换经营机制，发展非林非木产业，发展非公有制林业，调整产业结构，调整经营思路”的发展思路，结合柴河林业局的实际情况，着手调整产业结构。学习兴安盟五岔沟林业局的先进经验，发展职工家庭生态林场。职工家庭生态林场是指以家庭为管护单位，在森林资源管护经营责任区内以生态建设为主体，以营林护林为基础，管护、培育和合理利用森林资源，实现林业经济协调发展的个体林场，具有社会、生态、经济三大效益，有更新造林、森林抚育、森林防火、病虫害防治、森林保护、多种经营等功能。发展家庭生态林场后，积极引导职工发展畜牧养殖业，使畜牧业得以迅速发展，总数达37,648头（只），其中牛2,361头、羊35,210只、马77匹。家庭生态林场的建设，加快了林业产业结构调整和经济结构优化升级的步伐，打破了独木支撑林业经济的框架，多渠道、多元化地激活了林业经济，安置了下岗职工，拓宽了就业渠道，增加了收入，稳定了人心，培育了人工林，保护了天然林，使林业资源得以可持续发展。
（三）柴河镇政府有耕地24,989.7亩，其中国家基本农田为14,874.9亩，由农户承包经营。有百灵河、南柏两处草场,牲畜总量为10,011头（只），其中牛570头、羊9,261只、马180匹。
三、退耕还林、退牧还草、禁伐所面临的问题
按照自治区主席办公会议精神，加强阿尔山——柴河旅游景区生态保护与建设工作，在景区范围内一律实施禁耕、禁牧、禁伐、退耕还林、退牧还草，景区的周边地区也要采取相应措施。调研组经过深入调研发现，全面禁耕、禁牧、禁伐面临着以下几方面的问题：
（一）禁耕方面存在的问题
1、在柴河景区内有耕地面积为162,768.9亩，基本农田135,352.5亩，其中绰尔河农场占87,824.2亩。按国家基本农田保护条例规定，基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。确需征用的，须经国务院批准。当地政府无权将基本农田用于退耕还林，如果必须全面退耕，须由上级政府逐级报审。
2、耕地是绰尔河农场职工赖以生存的资源，生活的主要来源，其中部分农田的管理费用于职工置换身份，退耕后所涉及的近500万元的置换身份款需要解决。另有一部分耕地以农业机械带地的方式承包给职工，把农业机械作价卖给职工，由职工偿还购置机械的银行贷款。退耕之后，机械闲置，银行贷款将无法偿还。
农场向外承包土地每年收益为255万元左右，用于保障离退休人员、遗属、工残人员的工资和文教卫生、计生广电、设备设施、人员安置等公用经费，退耕还林后，将无力承担这些支出，需要上级帮助解决。
3、柴河林业局和柴河镇的耕地以承包的方式由林业职工和农户耕种，承包期自2003年起5—15年，履行了承包合同。种植户自行出资在基础设施方面投入资金总额已达一百多万元。因连年遭灾受损，有的土地承包户已欠银行贷款近百万元，种地是他们能够偿还贷款的唯一途径，退耕之后，银行贷款将无力偿还。另外，这些人员的安置、基础设施投资的补偿、闲置的大量机械设备造成的损失、开垦耕地费用补偿，需要出台相应的政策来帮助解决。
（二）在禁牧方面存在的问题
2001年扎兰屯市提出畜牧业“百万工程”后，柴河地区积极响应市委、市政府的号召，发展畜牧业，利用草场、林间草场、生态林场养殖牛、羊、马等牲畜，并迅速发展壮大，畜牧业已成为柴河地区支柱产业之一。畜牧业增加了当地居民和林业职工的收入，解决了部分下岗职工再就业问题，提高了当地居民的生活水平。全面禁牧后，牲畜只能舍饲喂养，而当前当地所养的牲畜品种，基本不适合舍饲养殖，需要更新品种。全面禁耕后，舍饲所用的饲草、饲料问题也无法解决。从季节上看，春、夏季也不是牲畜上市交易的旺季，如果强行禁牧，必将给养殖户带来不可估量的损失，负面影响大，容易引发社会的不稳定。
柴河林业局的家庭生态林场有123户，主要是依托畜牧业养殖带来的效益而建成的，承担起管护、营业、防火等职责，养殖户在生态林场内的基础设施投入达430多万元，安置职工近250人，禁牧后，基础设施必将闲置，造成的损失需要弥补、人员需要安置，否则将造成二次下岗。
（三）禁伐所面临的问题
柴河林业局自1998年国家实行“天保工程”后，木材采伐量已经调减，但因维持林业系统正常运转资金缺口大，经上级批准每年限额采伐2.
（四）禁止采矿所面临的问题
现在柴河景区内经内蒙古国土资源厅审批登记，依法颁发探矿许可证，设置探矿权的有八处，探矿权人七家。其中的一家探矿权是在内蒙古国土资源厅的拍卖会上购得的，竟标价为34万元。截止到2005年四月底，已知其中的四家探矿业主投入探矿资金近300万元。其余三家因无法联系，所投入资金数额不详。禁止采矿后，这些探矿业主将会要求弥补损失。
四、五岔沟林业局的做法
五岔沟林业局施业区与我市柴河林局施业区相毗邻，同在“阿尔山——柴河”景区范围内，五岔沟林业局的林业经济发展模式得到林业部的表彰，回良玉副总理签署意见，做为“天保工程”先进典型加以推广。全国“天保工程”现场会议近期将在五岔沟林业局举行。五岔沟林业局的发展模式也得到杨晶主席的首肯。
五岔沟林业局的主要作法是：
（一）、大力发展家庭生态林场，制定严格的制度和采取强有利的措施，保证家庭生态林场担负起的更新造林、森林抚育、森林防火、病虫害防治、森林保护等职责。在家庭生态林场周围设立三千延长米的草围栏，种植50亩的饲草，以草定畜，严格限制超载放牧。对现有的草场，实行季节性禁牧和轮牧等措施，确保草场生态不被破坏。
（二）、景区、景点、公路沿线区域内的家庭生态林场实行转型，采取封闭式经营，即全舍饲饲养，但限定饲养数量。从解决职工生产、生活实际困难出发，还可饲养一些家禽或搞大棚蔬菜种植。
（三）、景区、景点、公路两侧家庭生态林场户自愿退出者，按统一标准予以补偿，一次性给每个退出户6万元的基础设施补偿费，牲畜由养殖户自行处理，终止经营生态林场合同，房屋、棚圈等基础设施由林业局收回。不愿退出者，转产经营的，林业局给予3万元的经济补偿，但禁止散放牲畜，如发现有散放的，收回补贴，取消生态林场的经营资格。
（四）、在核心景区外的生态林场，将实行季节性禁牧，加大网围栏建设，逐步过渡到半舍饲。天保工程结束后，进入全舍饲。
五、关于柴河景区生态保护和“两退一禁”工作的几点建议
调研组通过深入基层实地考察，综合“两退一禁”工作要求和所需面对的困难与挑战，经过仔细、认真分析研究，认为：在“两退一禁”工作中，既要考虑柴河景区建设，发展大旅游的需要，把旅游景区建设工作作为当前工作的重中之重，又要考虑当地人民群众目前生产、生活的需求，尤其是在旅游产业确立为主导产业的过渡阶段，应积极稳妥地处理好旅游开发、生态保护、维护群众利益、社会稳定之间的矛盾，建议按照景区建设周期，有计划的分时间、分地点、分步聚，逐步落实退耕、退牧、禁伐工作。建议划分为两期完成，一期为2005—2007年，完成核心景区、公路两侧、景点周围的“两退一禁”工作。二期为2007—2010年，全面退耕、退牧、禁伐，以减少由此所产生的各种矛盾，解决好关系人民群众的切身利益问题。
（一）、划分核心景区、景区和周边景区的界线，在核心景区、景点、公路两侧可视范围内实行全面禁耕、禁牧、禁伐。在柴河镇区
（二）、开垦的小面积林间耕地，坚决予以退耕还林。在穿过绰尔河农场耕地的公路两侧栽种
（三）、家庭生态林场在“天保工程”结束前，在非核心景区继续存在发展，实行严格的措施，以草定畜，确保生态不被破坏的同时，使林下资源得以有效利用。“天保工程”结束时，国家将为每亩林地拨付5元钱的管护费用。届时柴河景区旅游业也将做大做强，将其转为林业管护站。
（四）、对非核心景区的草场、林间草场，在景区建设阶段，采用建设草围栏、季节性休牧、轮牧、半舍饲等措施管护，视草场面积、草场生态状况，以不破坏生态环境为前提，确定合理的载畜量，并逐步向半舍饲、舍饲过渡。在此期间，牧业技术部门给予技术上指导，推广适合舍饲的牲畜品种。金融部门给予资金上的支持，使畜牧业在舍饲的条件下，得以发展，增加就业，提高收入。鼓励发展野猪、鹿、狍子等特色养殖业。
（五）、发展后续产业，合理开发利用林下资源，大力开发特色林产品、旅游产品。大力开发黑木耳、平菇、香菇、蕨菜等系列山野菜产品，挖掘、设计开发有林业特色的旅游纪念品，如木珠制品、根雕制品、手工工艺品等。
（六）、在旅游业发展壮大时，依托旅游业如餐饮、住宿、旅游接待、导游等相关产业，扩大就业。将城镇失业人员、无业人员、贫困户、纳入城镇居民低保范围，享受低保政策，维护社会稳定。
（七）、出台相关政策，明确退耕、退牧补偿标准，以利于退耕、退牧工作的顺利开展。
扎兰屯市柴河景区建设领导小组
“两退一禁”工作推进组
二○○五年六月六日